旅游发展政策文件

A. 旅游产业政策的旅游产业政策的分类

由于旅游活动的综合性特征，旅游产业政策必然涉及众多的领域，如旅游在整个地区经济中的地位、税收、财政、产品开发与维护、交通、公共基础设施、环境、行业形象、社区关系、人力资源与就业、技术、营销策略、国外旅行规则等。归纳起来，可以从以下几个角度来进行划分。
1．按照一般与特殊的划分
(1)基本旅游政策
基本旅游政策通常是旅游目的地发展旅游业的基本方针，是从推动旅游业发展的目标出发，为建立一定的旅游综合接待能力，实现旅游各要素的共同利益，明确旅游业在社会经济发展中的地位和作用而制定的政策。这是旅游目的地提出和实施的一般性的旅游政策，全国性的如《旅行社管理暂行规定》、《旅游饭店(涉外)评定星级的规定》等，地区性的如《海南省旅游业管理暂行规定》等。
(2)具体旅游政策
具体旅游政策是以发展某些个别部门、某些具体活动或行为为目的而制定的政策，是为贯彻和执行基本方针而辅助制定的相关规定、条例、办法等。一般性旅游政策的实施很大程度上取决于它的具体旅游政策。如：与旅游相关的税收、利率政策会影响旅游企业的成本和利润率；双边航空协议会影响外国游客的入境情况；环境政策会影响或限制景色迷人但生态系统比较敏感的地区的发展；通信政策会限制使用某些广告媒介；最低工资政策能够影响旅游市场的劳动力供给；福利政策会影响劳动队伍的性质和行为；教育政策能够影响旅游人力资源的质量；文化政策能够影响世界遗产的保护与促进；外国投资政策或规定会影响外国投资资本的供给；地方规划政策或议事程序能够限制或鼓励旅游设施的开发；公共服务政策能够影响旅游目的地的公共基础设施及旅游相关设施的建设，从而影响旅游目的地的魅力和吸引力；公共安全和法律保障政策能够给外来旅游者提供安全保障，保护旅游者的各种选择权利和利益。这些具体的政策都集中体现了旅游目的地旅游发展的一般要求和目标。
2．按照产业经营活动特点的划分
产业政策是政府为改变产业间的资源分配或对各种企业的某些经营活动提出要求或限制而采取的政策，它根据国家整体发展的趋势和产业具体的发展变化要求而变化。旅游产业政策作为一个政策体系，主要包括以下几方面内容。
(1)旅游产业结构政策
旅游产业结构政策是旅游业中各行业结构的合理化，即食、住、行、游、购、娱六大要素的合理配套。旅游产业结构政策首先应考虑旅游业在整个国民经济中的地位，其次是旅游业与国民经济其他行业的协调发展关系，此外还应包括国内旅游业与国际旅游业的关系和政策协调。
(2)旅游产业地区政策
中国幅员辽阔，旅游资源分布和社会经济发展存在着较大的不平衡，这种不平衡引起了旅游供给结构中的地区差异性。因此，旅游业的发展应结合旅游资源的区位特点，在布局上、投资上要有重点、分层次，充分发挥地区比较利益的优势，推进地区产业结构合理化。
(3)旅游产业组织政策
旅游产业组织政策是调整旅游产业内企业间及企业内部组织结构的关系的政策。旅游产业组织政策的目的，主要是为了提高企业的经济效益，促进生产服务产业的集团化和专业化，形成合理的组织结构体系，实现生产要素的最佳组合和有效利用。
(4)旅游产业技术政策
旅游产业技术政策是根据旅游产业发展目标，指导旅游产业在～定时期内技术发展的政策。它通过对旅游产业的技术选择、开发、引导、改造等，对旅游产业的技术结构、技术发展目标和方向、技术的国际竞争与合作等提出具体的要求，逐步推动旅游产业的发展。
(5)旅游产业布局政策
旅游产业受资源分布、交通条件、旅游行程等因素的影响，产业的布局分工与其他产业有所区别，既有产业分布的区域性问题，也有产业分布点线结合、点面结合的问题。因此，旅游产业布局政策应根据旅游发展程度的区域性差异，在发展好东部沿海地区旅游业的同时，强调加快中西部地区旅游业的发展；根据旅游资源分布的独特性，强调形成旅游区域的专业化分工，如海南的海滨度假、黑龙江的冰雪旅游、云南的生态旅游和民俗旅游、四川的大熊猫故乡之旅、青藏高原风情之旅、内蒙古草原风光之旅、西北沙漠探险之旅等；根据各地具备的优势，如沿海、沿江、沿路、沿边等，形成有相对优势的旅游产品分布；根据资源互补、产品相关和交通便利等条件，加强旅游产品的点线、点面之间的联系，形成独具优势和竞争力强的产品系列。
(6)旅游市场开发政策
旅游业的外向性决定了旅游业的发展不仅要面向国内，更要面向国外，参与世界旅游市场的竞争是旅游产业政策不可缺少的内容。旅游市场开发政策包括促销经费的筹集、促销方案与措施、市场竞争的策略等。
(7)旅游产业保障政策
旅游业是否健康发展还取决于其实施过程中是否能有相应的体制和保障政策与之相配套。旅游产业保障政策是为保障产业政策的贯彻实施应采取的有关经济的、法律的、行政的及其他多种手段的总称。
总之，旅游产业政策是为了增强旅游目的地的竞争力及其可持续发展，进而促进旅游目的地的社会福利最大化而制定的政策。许多旅游相关政策的制定都是一个社会发展的系统工程，这就需要旅游政策的决策者对旅游发展规律及趋势有深刻的了解，同时具备很强的协调和影响能力。否则，政策的制定就会由于这种或那种失误，影响旅游业的发展。

B. 如何让政策更好引导和推动旅游业发展

一是相关部门制定政策文件的时候，很自然考虑到旅游业的发展。比如近几年的中央一号文件，主要是解决“三农”问题，现在也开始大量出现旅游方面的内容。2016年由体育部门主导，国务院办公厅发布的休闲健身文件，也出现了许多发展体育旅游的政策措施。现在的热点特色小镇更是如此，2016年，住建部牵头在全国范围内确定了首批127个特色小镇，很多都是以旅游为主要特色。正是鉴于旅游行业良好的发展势头，各个部门在制定政策时，会自然而然地考虑到旅游，甚至向其倾斜。2016年年初，由国家发改委主导，由国务院发布的促进沿边开发开放的政策文件中，不仅提到旅游，而且还明确提出要建设边境旅游试验区和跨境旅游合作区两个政策载体，这两个政策载体的牵头部门都是国家旅游局。
二是旅游部门或者相关部门出台了一些针对性很强的政策文件。比如为解决自驾车露营地这个具体的问题，旅游部门就联合10个部门出台了自驾车旅居车旅游发展的文件。教育部牵头11个部门出台了研学旅游方面的政策文件。旅游局和体育总局一起出台了发展体育旅游的文件。
三是一些重要政策供给部门专门出台了支持旅游业发展的政策。其中比较典型的是国土部门，2015年底，国土部牵头，联合住建部、国家旅游局一起出台了土地支持旅游业发展的意见。过去关于旅游产业的用地，都是在综合性的文件中泛泛提到，但现在却专门出台文件进行支持，尽管文件不一定完全解渴，但这开辟了进一步完善政策的通道。
在发展全域旅游的过程中，一方面，地方政府在出台政策时应尽可能结合实际进行创新，在其所掌控的权限之内形成支持旅游产业发展的各项政策；另一方面还应建立一种机制，将地方在发展全域旅游过程中所遇到的各种自行无法解决的政策问题进行汇总，然后针对具体问题，通过高层协调机制加以研究解决，这样形成一种普适性政策解决方案，再把这种政策解决方案返回运用到地方。

C. 研学旅行的国家政策及相关文件

2016.11.30教育部发布：《教育部等部门关于推进中小学生研学旅行的意见》，认证了研学旅

行的重要性；

2017.1.10国家旅游局发布《研学旅行服务规范》，详细提出研学旅行的安全性问题；

2017.8.22教育部发布《中小学德育工作指南》，指出中小学生的综合素质培养刻不容缓；

2017.9.25教育部发布《中小学综合实践活动课程指导纲要》，已经确立纳入学校教育学分系统；

2017.11.20教育部发布：《第一批“全国中小学生研学实践教育基地或营地”公示名单》，正式

官方公示了研学旅行示范基地。

为了中小学生的身心健康发展，国家大力支持研学旅行，近年来发布多项重要文件，要求为学

生创造更丰富的研学旅程，创造更安全的研学环境。研学旅行正当时！

1、《教育部等部门关于推进中小学生研学旅行的意见》（教育部于2016.11.30发布）

解读：

中小学生研学旅行是由教育部门和学校有计划地组织安排，通过集体旅行、集中食宿方式开展

的研究性学习和旅行体验相结合的校外教育活动，是学校教育和校外教育衔接的创新形式，是

教育教学的重要内容，是综合实践育人的有效途径。

2、《研学旅行服务规范》（国家旅游局于2017.1.10发布）

解读：

《研学旅行服务规范》是国家旅游局针对研学旅行实施做出的权威性的规范文件，其中对人员

配置、产品分类、服务改进、安全管理提出了明确的要求。研学旅行机构或学校可以针对此文

件查漏补缺，及时调整。

3、《中小学德育工作指南》（教育部于2017.8.22发布）

解读：

《指南》主要明确学校组织开展研学旅行，以推进中小学生综合素质的提升。在研学旅行实施

过程中，校外机构应与学校的通力协作，已达学校教育目标，这是尤为重要的。

4、《中小学综合实践活动课程指导纲要》（教育部于2017.9.25）

解读：

综合实践活动是国家义务教育和普通高中课程方案规定的必修课程，与学科课程并列设置，是

基础教育课程体系的重要组成部分。

5、《第一批“全国中小学生研学实践教育基地或营地”公示名单》（教育部基础教育司

2017.11.20）

解读：

文件大致明确了中小学研学实践基地和营地的应具备的基本条件，对研学旅行及营地教育从业

者有一定的参考意义。

D. 旅游政策包括哪两个方面

旅游业具有综合性。旅游业是集行、游、住、吃、购、娱等服务为一体的综合性大产业，其综合性是由旅游活动的综合性决定的。这种综合性的特点，同一个旅游目的地对旅游业必须实行全行业管理。
其次，旅游业具有经济性。发展旅游业的根本目的是为了取得经济效益，旅游业本身就是由旅行社业、以饭店为代表的住宿业和交通客运业等众多的以盈利为目的并进行独立核算的经济组织构成的。因此，经济性是旅游业最根本的属性，是旅游业的核心和实质。
第三，旅游业具有服务性，旅游业为旅游者提供的劳务是一种可以用于交换的特殊商品，这种特殊商品同一般商品一样具有使用价值，而生产这种特殊商品的过程就是服务
第四，旅游业具有依赖性。我们了解旅游业的依赖性特点，要明确它是一个较为敏感而且脆弱的产业，同时也是有一定风险性的产业。如果一个国家或地区把它视为唯一经济支柱，一旦发生巨大波动，其后果是不堪设想的。
第五，旅游业具有带动性。方能带动其他直接或间接为旅游者提供服务的产业全体的发展。所以是一业兴、百业兴。
第六，旅游业具有外向型。现代旅游业是一种跨地区、跨国界的广泛的人际交往活动，具有明显的外向性或涉外性。
第七，旅游业具有季节性。一个国家或地区的旅游产业的季节性同该国或地区的旅游活动密切相关，而且是旅游活动的季节性所决定的。但是，游览人文旅游资源一般不受季节的限制。。

E. 国家关于乡村旅游有哪些相关文件和政策

国家旅游局关于促进农村旅游发展的指导意见
国家旅游局农业部关于大力推进全国乡村旅游发展的通知

F. 促进旅游业发展意见的相关政策有哪些

你好，量价骄阳解答 有2009 年 《国务院关于加快发展旅游业的意见》； 2012年2月，《关于金融支持版旅游业加快发展权的若干意见》 ；2012年7月《关于鼓励和引导民间资本投资旅游业的实施意见》； 2013年《国民旅游休闲纲要（2013－2020年）》；2014 年 《关于促进旅游业改革发展的若干意见》； 2015 年《 2015年全国旅游工作会议报告》；2015 年7月《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》；
希望有帮助吧。

G. 旅游政策法规

问:双方的合同是否有效?旅游者是否要承担责任? 别人代签合同，旅行社知道的并且认可了，那就是算有效合同。有错方赔钱很正常。
为什么?旅行社是否需要退还全额团款?为什么?

要推翻的话，就是 自闭症不等同于精神病。家人隐瞒精神病史，家人担责。

H. 我国旅游业发展中的政策瓶颈有哪些

一、缺乏一整套的旅游产业政策

从总体来看,目前国务院一共发布了三个产业政策:一是汽车产业政策;二是水利产业政策;三是电子信息产业政策。虽然各地方政府纷纷出台了发展本地区旅游业的若干政策,国家也制定了一些相关的政策,但我国还没有出台一整套有关旅游产业的政策。调查问卷和访谈的结果显示,旅游业界对旅游产业政策的呼声越来越高。

二、旅游教育质量难以保证

在旅游产业的人力资源供给方面,虽然目前我国的旅游教育事业呈现出快速发展的势头,然而,相对于日益增长的市场需求而言,旅游教育的质量很难保证。就目前情况来说,我国尚缺乏全国统一的培训计划和一套行之有效的管理办法,各种类型、各种层次的培训系统分割严重,而且存在着许多漏洞,很难真正达到旅游教育的根本目的。

三、财政政策的制定与实施存在脱节现象

在旅游产业的财政政策方面,因为旅游产业是一项资金密集型的经济产业,在其发展壮大过程中,旅游基础设施和旅游服务设施的建设都需要大量的资金投入,而资金不足一直是阻碍我国旅游产业快速发展的绊脚石。虽然我国已经有了一系列的投资扶持政策,如土地政策的优惠,税收政策的优惠,外汇兑换的政策(包括外商所得利润和工资等收入汇出的自由),相应金融政策的支持以及必要的财政支持,但在旅游业的实施上往往与政策脱节,缺乏具有针对性的国家旅游产业投资政策,且政策形式较为单一。另外,在市场准入、透明度、国民待遇上都存在着壁垒。

四、缺乏规范市场行为主体的行政规制和法律规制

在旅游相关的法律方面,旅游管理机构行使职权缺乏强有力的法律支撑一直是制约我国旅游产业发展与国际水平同步的瓶颈问题。从全国来看,我国仅有一部由国务院颁布实施的全国性旅游专门法规——《旅行社管理条例》,远不能满足现实需要;从地方来看,各地制定的一些涉及旅游的法规往往与其他行业的管理内容杂糅在一起,较少有单方面整体反映旅游管理的专门法规。由于缺乏规范市场行为主体的行为规制和法律规制,使得管理部门在对行业主体进行管理时无据可依,无法可施。

五、目的地推广弱于东亚太著名目的地

在旅游目的地推广方面,多年来,旅游发展基金不足,是困扰我国旅游业发展的突出问题。目前,虽然已经建立了收取机场费(旅游发展基金)的制度,但由于数量小且资金来源单一,并未从根本上解决资金不足的问题。旅游发展基金的不足直接导致宣传费用的匮乏,中国国际市场促销费用是700—1 000万美元,海外办事处15个,相对于东亚太著名目的地来说,我们的宣传投入过少,另外,在宣传推广手段等方面也弱于东亚太著名目的地。

六、忽视了对入境旅游市场的培育

在扩大入境旅游政策方面,我国旅游业发展的过程是先发展入境旅游,20世纪80年代中期以后国内旅游开始逐步兴起,90年代以来,出境旅游逐步产生,总体来看,除了出境旅游市场上还有一些政策性因素的影响之外,基本上都形成了买方市场的局面,因此,相对忽视了对入境旅游市场的培育,主要表现在两个方面:
一方面,签证问题。特殊的政治原因使我国同大多数主要客源国之间的签证手续异常烦琐,办理和审批时间也较长,而且在短期内也不可能像欧盟成员国之间那样实行互免签证制度。但是,国外那些追求旅游体验效率的旅游者一般都不会在签证方面花费过多的时间,这种矛盾很容易使部分客源分流到其他国家。
另一方面,航空的开放问题。有一个说法是,开放的国家应该有一个开放的天空,但国家航空主管部门认为天空的开放涉及到国家主权的问题,一旦涉及到国家主权问题就免谈。另外,我国在一些能够成为潜在客源市场的国际航线和航点上存在空白。例如,我国与南美洲等一些国家和地区没有直达航线,这些都严重制约了我国入境旅游的发展。

I. 如何理解新常态下旅游政策的新突破

一、制度化的保障
31号文件为解决这个问题提供了有效的制度化保障。比如，文件指出，“坚持融合发展，推动旅游业发展与新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化相结合”，“国家支持服务业、中小企业、新农村建设、扶贫开发、节能减排等专项资金，要将符合条件的旅游企业和项目纳入支持范围”，“统筹利用惠农资金加强卫生、环保、道路等基础设施建设，完善乡村旅游服务体系”，这些政策很好地解决了以往因为旅游企业不属于控制这些专项资金的行业主管部门管辖，因而无法享受这些专项资金支持的问题。
文件还规定，“在城乡规划中要统筹考虑国民休闲度假需求”、“有条件的城市要加快建设慢行绿道”，从而将休闲度假设施建设和功能布局制度化到城乡规划之中，不仅为旅游业发展奠定了良好的发展基础，也为城市回归其休闲功能提供了制度保障。
文件指出，“高速公路、高速铁路和机场建设要统筹考虑旅游发展需要”、“完善加油站点和高速公路服务区的旅游服务功能”、“将通往旅游区的标志纳入道路交通标志范围”，则对解决旅游中关键的可进入性问题具有重要的积极影响。
有没有高速公路出口对接，显然是影响旅游景区、旅游目的地发展的核心因素。另一方面，我国高速公路服务区目前基本上还停留在“厕所、加油、快餐”这样“点”的概念，在服务区空间中没有形成旅行服务业态的集聚。这既不便于游客出行，也对提升高速公路服务区的经济效益不利。此次文件的出台将在推动高速公路点状式、杂牌化服务向集聚区、连锁化服务转型发展方面发挥重要作用。
此次文件专门指出，“抓紧研究新形势下中央财政支持旅游业发展的相关政策，做好国家旅游宣传推广、规划编制、人才培养和旅游公共服务体系建设”，而以前完成上述任务的资金主要来自于国家旅游发展基金。这预示着中央财政支持旅游发展的力度可能在原国家旅游发展基金基础上有新突破。此次文件还提到了“政府引导，推动设立旅游产业基金”，结合“增强旅游发展动力”部分所涉及的针对旅游企业的多项鼓励和支持，使我们对旅游产业基金的作用充满了期待。
二、旅游用地政策
在2009年41号文件中，关于用地问题的政策是“年度土地供应要适当增加旅游业发展用地。积极支持利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和可以开发利用的石漠化土地等开发旅游项目。支持企事业单位利用存量房产、土地资源兴办旅游业”，仅作为“保障措施”中“完善配套政策和措施”的一部分。而在今年的31号文件中，则在“完善旅游发展政策”中，单列了“优化土地利用政策”部分，可见对旅游用地问题的高度重视。
土地始终是经济发展的关键要素之一，对于旅游项目的建设也是如此。以前，由于在我国的土地利用类型中没有单列的旅游用地类型，因而对旅游用地的供应造成了很多限制，也给旅游项目的建设和旅游业的发展增加了不少障碍。31号文件几乎每一条有关优化土地利用政策的条文都有所指，都利好新常态下旅游的新发展。比如，“按照土地利用总体规划、城乡规划安排旅游用地规模和布局”的规定，为旅游用地做了很好的顶层设计，破解了旅游用地类型缺陷。“严格控制旅游设施建设占用耕地”在一定程度上为乡村旅游发展用地、耕地与复耕地置换建设旅游设施等未来发展留了制度的口子，对借助旅游业带动乡村经济发展是利好。
“改革完善旅游用地管理制度，推动土地差别化管理与引导旅游供给结构调整相结合”亦是一项具有很高含金量的政策，可以视为响应十八届三中全会决议所指“负面清单”的具体措施，是推动旅游招商引资向招商选资转型的重要调控手段。
该条政策背后隐含的含义，是不同类型的旅游项目将会有不同的用地供给政策，对于那些优先发展的旅游项目将提供优先优惠的土地供应。而对于那些限制发展的旅游项目，将在土地供应上进行约束，通过土地供应的调节阀作用，来推动旅游目的地供给结构的优化。
在旅游项目用地中，存在着设施用地与景观用地之间的差别，31号文件提出的“土地差别化管理”在“推动旅游产品向观光、休闲、度假并重发展，满足多样化、多层次的旅游消费需求”的新常态下会显得至关重要，甚至会影响到一个旅游项目的生死存亡。因为一个显而易见的现象是，很多休闲度假项目的景观用地可能比设施用地要大很多，而这些景观用地一方面并不直接产生经济效益，另一方面则往往具有很强的正向外部性，有助于改善周边区域的旅游环境。在这种情况下，如果对景观用地和设施用地规定同等的地价，则是项目投资方很难承受的。这也是很多旅游地产、休闲度假类投资项目比较棘手的问题。
我国不仅有960万平方公里的陆地国土，还有300平方公里海洋国土、3.2万公里海岸线（1.8万大陆海岸线），但是1.8万大陆海岸线中，真正留给滨海休闲度假的资源已经不多。31号文件指出，“编制和调整土地利用总体规划、城乡规划和海洋功能区规划时，规范用海及海岸线占用”。这一政策将在协调我国发展滨海休闲度假需求动力和供给约束之间的矛盾方面产生积极影响，对于大量适合发展滨海休闲度假资源的工业化利用是一个约束。
“在符合规划和用途管制的前提下，鼓励农村集体经济组织依法以集体经营性建设用地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同开办旅游企业”则是在乡村经济发展的高度来更加客观地认识乡村旅游。乡村旅游是很多中国的乡村从农业经济走向乡村经济的重要抓手，城乡互动大潮中不断涌现、迅速壮大的微旅行市场（慢旅行、轻度假、深休闲）则是乡村旅游发展的重要抓手，而解放土地要素则是乡村旅游发展的关键。相信土地要素的解放必将有助于推动乡村旅游发展中的资金流动、产品完善、品质提升。
三、研学旅行定位
《第三次工业革命》一书提到，人们的亲自然情结是与生俱来的，我们需要找到一种能够唤醒埋藏在潜意识里的亲近自然的本能的路径。注意力重建理论认为，自然环境能够提高人的注意力和记忆力，因为大自然中到处都有“温柔的魅力”——沙沙作响的树木、清澈宜人的水流，都能为思维带来高度的放松和补充。认知心理学的试验也表明，自然界对人类认知能力有重要的“修复和滋补”作用。出门旅行正是唤起这种本能进而提升人们认知能力的最佳选择之一。
同时，需要深刻认识到的是，再辉煌的文化也只有在有文化的后辈那里才能闪闪发光。如何推动年轻人对祖国大好河山、灿烂文化的深刻认识，进而在中国的年轻人中加强文化传承、爱国主义方面的教育，就成了一个非常迫切的议题。在这方面，旅游是非常重要的、也是非常有效的方式。
也正是基于上面的认识，“积极开展研学旅行”单列构成了31号文件中“拓展旅游发展空间”重要的组成部分。将研学旅行放到全面素质教育、增进对自然和社会的认知、培养社会责任感和实践能力、爱国主义和国情教育的高度来阐述，这对家庭结构独生子女化以来的中国教育而言是一个非常大的突破。
文件进一步提出要建立分阶段研学旅行体系、建立一批研学旅行基地、完善接待体系等具体举措，使得这个重要突破具有更强的可行性。如果能够从增强青年人全球视野的角度考虑，进一步将大学阶段的国际研学也纳入到体系建设中来，则会更臻完美。